In tema di interpretazione dei requisiti necessari per l'accesso alle agevolazioni stanziate in base al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, il TAR del Lazio (sentenza 5508/2023) ha indicato di recente, nello specifico, modalità e criteri temporali da rispettare nell’ambito di gare e concorsi pubblici che riguardano gli interventi finanziati con le risorse previste dal PNRR.
La questione di fatto al vaglio del TAR
Il TAR è stato chiamato a decidere se la domanda di partecipazione presentata dal Comune ricorrente mediante posta elettronica certificata (Pec) alle ore 12.00.32 (ricevuta di invio; 12.00.33: ricevuta di accettazione; 12.00.35: ricevuta di consegna) per l’accesso agli incentivi stanziati dal PNRR era da ritenersi tempestiva in relazione della previsione, contenuta nell’avviso pubblico, in base al quale le domande di accesso alle agevolazioni dovevano essere presentate esclusivamente tramite Pec, fino alle ore 12.00 del giorno di scadenza. La questione, in altre parole, era di valutare se l’invio della domanda alcuni secondi dopo rispetto allo scadere del termine finale (ore 12:00) era da considerarsi comunque tempestivo.
La tesi del ricorrente escluso
Secondo il Giudice amministrativo, la tesi prospettata dal ricorrente può essere sintetizzata come segue: l’avviso pubblico, nel prevedere che il termine è fissato alle “12:00”, dà rilevanza, oltreché ovviamente all’ora, ai soli minuti, con conseguente irrilevanza dei successivi secondi fino al cinquantanovesimo, trattandosi di ipotesi che “mantengono la condizione dei minuti pari a 00”: in altre parole, se l’avviso pubblico avesse voluto escludere tale esito interpretativo, avrebbe dovuto prevedere, quale termine finale, quello delle ore 12,0 minuti, 0 secondi ,ossia “12:00:00”. Sempre secondo il ricorrente, tale interpretazione è corroborata dal c.d. favor partecipationis, che impone all’Amministrazione di scegliere al fine di consentire il massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale.
Il ragionamento del Giudice amministrativo
La tesi prospettata dal ricorrente non viene accolta per le motivazioni che qui si vanno a sintetizzare:
il TAR innanzitutto fa la premessa che, nell’indicazione di un termine finale - sia esso espresso facendo riferimento all’anno, al mese, al giorno, all’ora, o a qualunque altra frazione del tempo - il termine si considera generalmente decorso con il suo compimento o esaurimento. In merito al momento che segna ineluttabilmente il compimento di un termine, il Giudice richiama l’art. 2963 c.c. che, pur dedicato al calcolo dei termini con riferimento all’istituto della prescrizione, evoca la comune e generale percezione di ciò che determina il compimento di un termine: “la prescrizione si verifica con lo spirare dell'ultimo istante del giorno finale” (co.2). In altre parole, ogni termine ha un istante finale, decorso o spirato il quale, il termine è senz’altro maturato.
Nel caso specifico - a valere anche quale considerazione generale - occorre quindi individuare qual è l’ultimo istante di un termine fissato alle “12:00”.
Limitando l’analisi ai secondi, l’ultimo istante è il compimento del sessantesimo secondo successivo allo scoccare delle “11.59”: infatti, essendo un minuto composto da sessanta secondi, le ore “12:00” scoccano quando sono interamente trascorsi i sessanta secondi che “separano” il minuto precedente dall’altro; i successivi secondi, invece, appartengono già a una diversa finestra temporale, che è quella che concorre a formare il minuto che segue.
Il principio generale
In altri termini, e per trarre delle conclusioni generali, non può dubitarsi che il minuto “zero” di una qualsiasi ora (nel caso, le ore 12:00) sia composto dai precedenti sessanta secondi e dunque, se indicato quale termine finale, rinviene il suo ultimo istante nel sessantesimo secondo successivo al minuto “59” che lo precede.
Tanto precisato, secondo il TAR bisogna allora domandarsi: fa veramente differenza indicare che il termine scade alle “12”, alle “12:00”, oppure ancora alle “12:00:00”?
La risposta è necessariamente negativa.
Dal punto di vista matematico si tratta di valori assolutamente identici, perché la mancata indicazione delle frazioni successive all’unità di misura presa a riferimento – in questo caso, l’ora – significa, come noto, che la successiva sottomisura è pari a zero (quindi, tanto i minuti quanto i secondi). In altre parole, i secondi successivi al sessantesimo, ossia allo scoccare del termine indicato, appartengono senz’altro a una finestra temporale successiva al decorso del termine e caratterizzano pertanto il segmento della tardività.
Ne consegue anche che il principio del favor partecipazionis - invocato dal ricorrente e che impone all’Amministrazione di scegliere, tra le diverse opzioni ermeneutiche, quella che consente il massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale - non può essere utilmente invocato in quanto non vi è, per le ragioni esposte, alcuna ambiguità interpretativa da dissipare, ma soltanto un ritardo di pochi secondi eventualmente da tollerare.
Conclusione
La peculiarità della vicenda pone un alert sulle accortezze di cui tenere conto nell’ambito delle procedure da seguire per gli interventi finanziati con le risorse del PNNR, in quanto le imprese potrebbero perdere, per davvero soli pochi secondi, i finanziamenti stanziati.
Da più parti si è osservato che i finanziamenti di cui al PNNR migliorano le condizioni economiche e sociali del Paese ma si stima che solo un’esigua percentuale degli stessi venga “usata” dalle imprese. Un criterio chiaro, preciso e univoco come quello sopra articolato potrebbe quindi essere considerato da un lato, come necessario e ragionevole, nonché conforme ai principi di imparzialità e buon andamento, previsti all’art. 97 della Costituzione, e a quelle parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, indicati dalla normativa comunitaria; dall’altro come troppo restrittivo, e quindi disincentivante, al fine di consentire la più ampia partecipazione delle imprese all’accesso ai fondi.
